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一起虚开发票案引发的对税务执法自由裁量权的思考
发布日期:2017-12-11 15:18:52 访问次数: 信息来源:仙居县法制办


“同样是虚开发票对上几户企业都是处以一倍的罚款,怎么到了L公司这里就变成0.7倍的“特殊待遇”了呢?”“这个具体问题要具体分析,L公司的情况有所不同。”仙居县国家税务局审理委员会针对一起虚开发票案的自由裁量权问题展开了热烈的讨论。

L公司是仙居辖内一家从事汽车用品销售的贸易公司,2015年1月至2016年3、4月份期间从广州市场个体户陈某处购入车灯、记录仪等汽车用品,却取得陈某提供的由广西南宁某贸易公司开具的增值税专用发票14份,先后向税务机关抵扣进项税额合计10多万元。考虑到开票方为省外走逃企业未能取得开票方的相应证据,证据方面存在瑕疵以及L公司在查处过程中能够积极配合、主动预缴税款等因素,稽查局经集体议案后决定在追缴税款、加收滞纳金的基础上,对L公司作出所偷税款0.7倍的罚款。该案提请重大税务案件审理委员会审理后,审委会各成员单位之间的意见却出现了分歧。

成员单位的意见大致分为两类:一种观点认为按照处罚惯例以及台州市局关于虚开发票案件的指导意见,对L公司的处罚也应“一视同仁”,坚持一倍的处罚标准。另一种观点则认为处罚要结合L公司的具体情况,税务机关有一定的自由裁量空间,而且对L公司处以0.7倍的罚款并没有超出法律规定的处罚幅度,是合理且合法的。经讨论,审理委员会会议最终维持了稽查局0.7倍罚款的处理意见。

笔者认为,审理委员会各成员单位之间出现意见分歧的实质是对自由裁量权的行使认知不同。自由裁量权是指行政主体在法律规定的幅度和范围内,依据法定职权和法定条件,在各种可能采取的措施中进行选择的权力。坚持一倍处罚的成员观点更多的是基于公平公正的考虑,担心自由裁量权的行使会留给权力腐败自由滋生的空间,看重的是“表面的公平”。而另一种观点则剖开表象的统一裁量,结合案件实际情况在一定限度内自由裁量,因案制宜,更注重“实质上的公平”。事实上,自由裁量权不会也不能缺席一场合法合理的裁判。《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》(国税发[2012]65号)中提出,行政裁量权的存在既是社会关系的复杂性所决定,又是法律规范的局限性所决定;既是提高行政效率的需要,也是实现个案公平的需要。但是,因自由裁量权存在一定的“弹性空间”,很有可能成为某些税务执法人员个人谋私的工具,导致权力的滥用,所以赋予税务机关自由裁量权的同时,必须对其进行规范和控制。如果把自由裁量权比作网球,那事实、法律、监督就是合成的网球拍,永远比自由裁量权高出一厘米。简言之,自由裁量权的行使必须受到这三者的约束。

首先,以事实为依据,结合案件的具体情况行使自由裁量权。《行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚,必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”税务机关应以审慎的态度,结合违法情节的轻重、行为人主观过错的大小等案件具体情况,据以确定是否处罚,以及作出何种类别、幅度的处罚,而不能采取“一刀切”的方式。本案中对L公司处以0.7倍的罚款就是综合考虑案件的证据瑕疵、违法主体的主动配合等情节作出的合理的处理结果,罚责相当,既能达到惩罚的目的又富有人性化和教育性,在一定程度上保护了纳税人的合法权益。

其次,以法律为准绳,把自由裁量权关进法律的笼子里。正如英国著名法官霍尔斯伯勋爵指出“自由裁量应按照法律行事,而不是随心所欲”,自由裁量权的行使必须遵守法的一般原则和法理,在法律规定的幅度和范围内,绝不能依个人意志武断、专横地作出。本案中,虽然对L公司的处罚没有遵循一倍的先例,但是仍在《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条规定的“对纳税人偷税的,由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金,并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”的处罚幅度内,所以0.7倍的罚款是完全合法的。

最后,强化内部权力制约,形成对自由裁量权的有效监督。重大税务案件经稽查局集体审议后还需提请重大税务案件审理委员会审理,为准确地查清案件事实、作出公平公正的判断上了“双保险”,同时也是对自由裁量权的有效制约和监督。此外还应健全行政执法责任制和执法责任追究制度,让执法者有权不敢任性,任性用权难逃追责,防止权力的滥用。(仙居县国税局供稿,仙居县法制办选送)




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