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引题
基层推进个体工商户登记制度试点改革的做法、问题和建议——以温岭为例(温岭)
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来源:温岭市法制办 作者:HTTP接口 日期:2018-03-21

为深化商事制度改革,进一步推进工商登记便利化,国家工商总局自2017年6月1日至2017年12月31日在浙江、江苏等部分省市地区开展个体工商户登记制度改革试点工作。以温岭市市场监管局为例,该局从简化登记材料、推行自主申报、简易申报方式、简化登记流程、豁免特定登记、探索营业转让等六方面入手,结合区域通办、电子化登记、审核合一登记、场所申报制等创新措施,积极推行个体工商户简易注册登记,进一步优化了营商环境,激发了市场活力。自2017年简易登记实施以来,该局共办理个体工商户设立登记12672户,较前一年同比增长21.1%,其中个体简易设立登记1798户,占个体设立总数的14%。

一、主要做法

(一)简化登记材料。

对个体工商户登记文书进行相应简化,合并申报表格、删减重复内容,精简填报事项,免提交一寸照片及经营场所材料,做到一张表单清晰明了、一次填报简明扼要;营业执照遗失补领的,个体工商户经营者可以在市市场监管局门户网站或政府网的公告栏中进行免费公告,声明作废后申请补领营业执照。截至目前,共发布遗失公告847份,为经营者减免约25万元遗失登报费用。

(二)推行自主申报。

开展个体工商户名称、住所、经营范围的自主申报试点。1、名称字号自主申报。由申请人自主选择名称字号,只要不违反公序良俗、不违反法律规定和市场规则、不重名即可。2、经营范围自主申报。申请人可参照《国民经济行业分类》选择一种或多种小类、中类或者大类自主提出经营范围登记申请。对《国民经济行业分类》中没有规范的新兴行业或者具体经营项目,可以参照政策文件、行业习惯或者专业文献等提出申请。3、经营场所自主申报。由申请人向登记机关申报经营场所信息作为经营场所使用证明,无需提交房地产权证明、租赁合同、村(居)委会证明等住所使用证明材料。

(三)简易申报方式。

实行“口头申报”登记,工作人员根据申请人口述内容在准入系统中录入相关信息,利用系统功能自动生成并打印申请书,申请人核对无误签字确认后即可予以办理。实行“区域通办”登记,申请人可就近到全市市场监督管理分局(所)窗口办理营业执照。实行“一网通办”登记,申请人可通过“浙江政务服务网”申报个体工商户登记,申报成功后凭本人身份证就近到全市市场监督管理分局(所)窗口领取营业执照。截至2017年底,共办理营业执照“口头申报”登记1798份、“区域通办”登记22份、“一网通办”登记14份。

(四)简化登记流程。

从申请人的角度,在纵向和横向上对登记流程进行整合,通过全程电子化、证照寄递等手段实现“一次办结”和“键对键、零见面”。截至2017年底,共办理个体工商户全程电子化登记14份,个体执照寄递12份。同时,突破传统“一审一核”的审查模式,将审查员与核准员职责合并,实行“审核合一”,由具有核准员资格的审查人员一人进行受理、审查、核准,对符合规定的当场予以核准并发放营业执照。

(五)豁免特定登记。

经批准设立的农贸市场内从事临时性的或自产自销的经营活动免予商事登记。在政府划定的临时经营场所内的经营行为免于商事登记,政府有特别规定的除外。经申请人到窗口咨询后,属于免登记范畴的,告知申请人免于登记并做好台帐记录。若申请人申请办照的,按正常程序办理。截至2017年底,共记录免登记约170份。

(六)探索营业转让。

个体工商户申请营业转让,可通过变更经营者、延续原个体工商户字号名称和成立日期的方式,满足群众个体工商户营业转让的实际需求。截至2017年底,共办理个体工商户营业转让5家。

二、存在的问题

个体简易登记突破传统登记的束缚,简化登记程序,有效促进个体户快速增长,但基层在改革试点过程中发现存在以下5方面问题:

(一)免提交材料与现行法规政策存在冲突。

一方面,试点地区推行的个体简易登记实行免提交一寸照片,申请人只须携带本人身份证到窗口,口头申请即可,无需填写登记申请表,工作人员根据申请人口述内容在准入系统中录入相关信息,并利用系统功能自动生成并打印,申请人核对无误签字确认后即可予以办理。但国家总局发布的《个体工商户开业登记申请书》上有明确“照片粘贴处”。另一方面,根据《个体工商户登记管理办法》第十四条规定,申请个体工商户注册登记,应当提交经营场所证明。个体简易登记最大的亮点就是实行经营场所自主申报制,此举大大推进注册登记便利化,但是与《个体工商户登记管理办法》及总局发布的个体户登记提交材料相悖,缺少法规依据支撑,存在法律风险。

(二)免提交场所证明材料在实践操作中存在障碍。

一是对登记人员的履职能力要求较高。登记人员对申请人所申报的经营场所必须有所了解,确保真实存在的方给予办理;实践中,对于一时无法把握的地址,登记人员往往通过网络地图搜索地标,或通过电话咨询巡查人员,会不可避免地降低工作效率。二是对申请人的信用承诺要求较高。由申请人自主承诺申报经营场所,存在滋生申报虚假信息的风险,对事后监管造成困难。目前,基层实践未发现一例虚假申报信息情况。三是现行法规对经营场所限制多,无法全面实现场所申报承诺制。以该市为例,除法律法规对部分住所(经营场所)应取得消防和环评有明确要求外,温岭市级还有包括拆迁红线范围、饮用水水源地保护范围、民房不得兴办制鞋业、工业厂房临时改变用途兴办第三产业、主城区城市排水许可等规定,均对住所(经营场所)登记条件有所限制。如经营者王某云申请办理超市营业执照时,因其经营场所为工业厂房,须经城乡规划等相关部门批准后临时改变用途兴办第三产业,无法实现场所申报承诺制。

(三)行业限定对拓展个体简易登记存在障碍。

试点地区限定个体简易登记原则上适用于非生产性行业、无法定前置行业,非生产性行业主要包括种植业、商贸业、服务业等无污染、无噪音行业。但基层实践中,登记人员对因行业不同而采取不同的登记方式,易造成申请人对窗口的误解。以该局为例,窗口登记人员在受理前后两位申请人的办照要求时,经营者瞿某申请办理鞋业商行营业执照,窗口予以办理个体简易登记;而经营者周某申请办理鞋业生产营业执照,因其行业为生产性行业,不适用个体简易登记,窗口按一般登记予以办理,周某认为自己被区别对待,引发误解,并表达了对窗口的不满,与改革的宗旨相悖。

(四)创新“审核合一”制度,但缺乏容错免责机制。

试点地区推行的个体简易登记打破传统的“一审一核”制度,实行“审核合一”制度。将注册登记审查员与核准员职责合并,由登记机关具有资格的受理人员对个体工商户简易注册登记申请事项依法进行受理、审查、核准,对符合规定的当场予以核准审批,发放营业执照。此项“一窗受理、一人包办”的举措,在减少内部审批环节、放权给登记人员、提高登记效率的同时,也大大增加了登记人员的责任和风险,缺少相应的容错免责机制。

(五)个体户营业转让登记突破法律规定,存在风险。

《个体工商户条例》第十条第二款:个体工商户变更经营者的,应当在办理注销登记后,由新的经营者重新申请办理注册登记。当个体户营业转让后,涉及有经营许可证的,许可证审批部门是否允许,又如何将经营许可证中的经营者进行变更,这是各审批部门的一个新的课题。在市场监管部门进行个体户营业转让变更后,如果许可证无法顺利变更,那么个体户营业转让也只能流于形式。比如,税务部门对个体户的营业转让,仍然定义为一注一开,即原个体户注销,新个体户开业,不能沿用原来的税务号。如经营者邢某在温岭市场监管部门办理了个体户营业转让,但到税务部门办理税务时,被告知不能作变更登记,只能作新开业登记,导致之前有些发票无法开具。

三、建议

(一)加快顶层设计,提供法治保障。

一是建议修改《个体工商户条例》,明确个体户营业转让的具体做法,结合“多证合一、一照一码”改革举措,并与税务及许可审批等相关部门衔接。二是建议国家工商总局修改个体户提交材料规范及申请表格样式,明确免去一寸照照片,目前的二代身份证均已有照片显示,要求经营者再提交一寸照照片实属多余。三是建议上层出台相关法规政策,将住所(经营场所)申报承诺制的适用范围界定清晰,并全面推广个体简易登记的行业适用范围。四是建议制定政策为注册登记人员设定更多的保护性措施及相应的惩戒性措施,规范登记人员的登记行为,规避虚假申报的登记风险;同时,考虑注册登记的业务专业性,须加强培养高素质的登记人员,并建立注册登记人员后备人才库,以保持适度的竞争活力和压力。

(二)优化信息交流,提高工作效率。

建议与国土资源部门、房产管理部门沟通协调,实现住所(经营场所)信息共享。窗口登记人员在接收申请人申报的场所信息时,可第一时间与房管部门工作人员对接或者直接在系统上查询,确定申报信息的真实性,提高工作效率,并有效减少虚假申报场所信息的情况。

(三)深化智慧运用,保障登记质量。

建议国家工商总局层面与公安系统协调,尽快实现登记注册业务系统与公安业务系统联网对接和信息共享,借鉴银行等金融机构对于身份核实的功能,植入身份证号自动识别系统。登记窗口配备身份证读取器,工作人员可采用机器直接提取申请人身份信息和照片,不仅能实现申请人身份证信息导入和直接输出打印功能,还能有效减少利用虚假身份信息骗取登记的情况。

(四)强化事后监管,推进商事改革。

一方面结合日常巡查及年报工作,对通过简易程序登记的个体工商户申报的登记事项逐一核对,对发现虚报骗取登记的行为依法作出严肃处理。另一方面,探索构建简易撤销途径,设置有别于一般撤销程序的简易撤销登记程序,对虚报信息骗取登记的个体工商户直接撤销登记,并在信用信息公示平台公告,以期通过简易撤销程序来平衡简易登记带来的其他风险,促进个体工商户登记制度改革顺利实施。(温岭市市场监管局供稿,温岭市法制办选送)

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