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完善行政执法探析
发布日期:2018-04-20 10:04:16 访问次数: 信息来源:市公安局


摘 要:行政执法是我国法治建设中和群众关系最密切的环节,现实都存在执法主体混乱、执法依据缺陷、执法程序不完备、执法违法、短期、“封杀型”和“迁就型”执法、执法监督机制不健全、行政执法队伍良莠不齐等问题。本文探讨采取完善行政立法、合理设置行政机构、严格程序、健全行政执法监督、保障经费、常态执法、提高行政执法人员综合素质等措施,完善我国的行政执法。

关键词:行政执法 问题 措施 完善

本文探析的行政执法,是指法治状态下政府实施监督检查、行政处罚、行政许可和行政强制措施等具体行政行为。它体现了人民意志,反映了民主政治对行政的要求,意味着人民当家作主,政府和政府机关工作人员不仅以“主人”的身份“管理”人民,更是服务者,是人民的公仆,受人民的委托,根据人民的意志办理国家内政外交事务。

行政执法的实质是执行人民的意志,而人民意志的集中体现是法律,行政执法和群众关系最直接最密切,我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规是由行政机关执行的。执法必须避免主观武断,随心所欲,既要严格遵循实体规定也要严格遵循程序规定,即公开、公正、公平的程序,事前向相对人公开相应执法行为的依据、标准、条件和其他有关资讯,执法过程既要遵循回避、平等对待、不单方接触、比例原则等,又要为行政相对人提供有效的救济途径,如行政申诉、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出,各级政府及其工作部门要加强制度建设,严格行政执法,强化行政执法监督,推进依法行政。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中进一步指出,要“加快建设法治政府,全面推进依法行政,严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责,健全行政执法责任追究制度。”

近些年来,我国行政执法追求的公正、文明、高效等进步明显,但野蛮执法、轻视程序、裁量不规范、不作为和执法人员素质参差不齐,甚至贪赃枉法等问题也明显。本文就行政执法存在的问题和改正措施作些探讨。

一、当前行政执法存在的问题

(一)执法主体混乱。行政机关、法律法规授权的组织、企事业或政企合一的单位等都有行政执法权,多个执法主体职责不清,各自为政。同时,行政执法机关行政隶属关系错综复杂,有常见的县级政府组成部门,有省以下直属和中央直属,导致执法主体间协调困难,影响执法效能。

(二)重实体轻程序。规范的程序是行政执法质量的保障,行政执法应该严格按照法定程序办事,按照规定的方式、形式、手续、步骤、时限等法定操作规程进行。但是,由于我国行政程序法尚不完备,没有统一的《行政程序法》,各家执法主体对执法程序的认识程度不一致,执法中忽略程序,执法人员有意或无意省略一些手续,漠视相对人的陈述,申辩和告知权以及救济途等。

(三)执法违法痼疾难除。我国法治起步晚,缺乏公民权利本位的现代法治精神,依法行政执法意识不到位,几千年的人治思维根深蒂固,法治观念淡漠,缺少对法律、对法治的理解和尊重,以管人者自居,认为法律是管理百姓的工具,可以根据需要随意调整,潜意识根深蒂固认为权大于法、党大于法,人大于法。表现在:

1.忽视宗旨意识和群众的基本权利,脱离群众,欺压百姓,甚至以权谋私,损害了群众对政府的公信力和公平正义的信心。在法律工具论和法律虚无主义的影响下,法律的权威往往被地方利益、部门利益、小集体利益、甚至个人利益覆盖,执法者往往对法律缺乏应有的尊重,有法不依、执法不严、滥用、超越职权、以权谋私、权钱交易、漠视公民权利等现象明显,近来频繁出现的暴力抗执法事件与执法违法有很大的关系。

2.行政执法人员习惯于简单快捷的人治模式,作风冷、硬、横、推;一些基层执法人员,体会不到群众表达诉求的困难,能哄则哄,能骗则骗,能拖则拖,作风懒散,以把人支走为目的,并以此沾沾自喜;一些执法单位因经费不能足额保障,靠罚款解决,多罚多用,少罚少用,驱使乱收费、乱罚款。

(四)短期、“封杀型”和“迁就型”执法突出。主要表现在:

1.“短期型”执法,典型的是“运动型”执法,如“专项行动”、“百日行动”等,集中人力在某一段时间重点突击某一问题,这些行动潮起潮落,缺乏稳定性和连续性,短期执法行为说明日常执法厚此薄彼,只好补课,这看似补课效果良好,同时势必牺牲其他领域行政执法质量,疏忽其他执法工作,如果真要搞百日行动之类的活动,追求的目标应该是提高整体执法水准而不是撇开其他,单求一点。

2.“封杀型”执法,一家出事,整片倒霉,如某地煤矿发生了瓦斯爆炸事故,伤亡严重,当地政府便将该地所有煤矿关闭、整顿,某企业环保出事,相关行业的企业统统关闭,某出租房火灾,类似结构的出租房全部不许出租,导致低收入者无房可租。这种“封杀性”执法追求一禁了之,显然有悖于行政执法目的,损害了相关行业的正常发展和群众的合理需求。

3.“迁就型”执法,多体现在群体性事件,忌惮上访上告,尤其多人上访上告,时下信访考核让基层政府和执法人员有苦难言,为了息访息告,不惜迁就上访上告者的无理要求,尤其遇到重大节庆,人代会,党代会,政协大会期间,维稳任务是各级政府和执法人员重中之重,那些上访上告的老户们把住了政府的软肋,熟知政府维稳的套路是会哭的孩子有奶吃,不哭的孩子没奶吃,大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决,组团上访上告,往往能够取得超越公平底线的收获。

(五)执法监督机制不健全。对行政执法行为的监督,通常是由行政执法部门自己进行的,执法与执法监督两种职能没有分离,这样,在部门本位主义和局部利益面前,很难真正自律。

执政党、权力机关、司法机关、民众及舆论对行政执法的监督不够有效。由于党政不分,党的监督也异化成内部监督,“家法” 监督取代“国法”监督。各级权力机关对行政执法的监督缺少明确的法律支撑,停留于有影响力的个案监督,且形式化突出,行政机关应付权力机关的监督停留于书面回复,然后再无下文。漠视司法权的独立性,将人民法院视同党委政府领导下的法院,抵触司法权限制和纠正行政权等功能,再由于法院在经费等方面受制于地方政府过多,因此,在监督行政执法过程中,行政审判活动受到太多的干预,使得审判监督难以对抗地方保护主义,大大弱化了司法监督作用。民众知法水平普遍较低,相对于执法机关来说处于弱势地位,法律意识、法制观念和守法意识与依法治国的要求差距还比较大,很难监督行政执法;一些人故意曲解甚至阻挠执法,也有一些人千方百计在行政执法队伍当中寻找保护伞,拉拢侵蚀执法人员,而目前明显对这些人打击偏轻,对执法人员的社会交往监督不力。媒体对行政执法的监督倾向于制造悬念,抓人眼球,标题党突出,有些报道和评论迎合大众心理,缺少理性分析,容易误导群众。

(六)行政执法队伍良莠不齐。行政执法队伍处于行政管理的第一线,其人员素质的高低直接影响到行政执法的效果。我国目前行政执法队伍的整体素质还不能完全适应改革开放和社会主义市场经济发展的要求。主要表现在:

1.我国目前的行政执法队伍素质参差不齐,法律知识和执法水平不能完全适应执法需要,各家行政机关为提高执法水准组织的执法资格考试都由自己操办,没有像国家统一司法资格考试一样,委托第三方或者社会化考试,考试结果缺少公信力。

2.行政执法机关在进人、用人、考核、任免、奖惩等方面均末完全纳入法制化的轨道,使得这些环节颇多不尽人意,有待完善。

3.有的行政执法人员受个人主义、拜金主义、享乐主义思想的影响及各种社会关系的羁绊,超越、滥用职权。

4.(略)。

5.缺少对行政执法人员学法的考量,愿不愿学,能学多少,几乎完全凭个人喜好,行政执法机关很少有明确的学习质量要求,学得再好,与晋职晋级无关,考试形同虚设。因此,除了行政机关法制部门的人员有点学习动力外,其他部门的执法人员,包括一线执法人员,怠于学法,习惯于请教法制部门,而对法制部门的审核把关,往往不理解。

二、完善行政执法措施

(一)完善立法

1.要加强行政立法,健全与市场经济相适应的实体和程序行政法律、法规体系,使行政执法有法可依,抓紧制定规范政务公开的《行政公开法》和统一行政执法程序的《行政程序法》;立法要适应社会变化和跟进行政执法的需要,减少由于立法不足导致大量行政机关的规范性文件充当执法依据。比较美国的行政法,它有几部重要的法律支撑起行政法体系,如:《行政程序法》《司法审查法》《情报自由法》《私人秘密法》《行政公开法》《侵权求偿法》等,在规范行政执法的同时,强调制约政府权力,保护公民权利。

2.要完善法律、法规的可操作性,以促进立法与执法的相互协调,作为行政执法依据的法律法规,应该尽可能具体化,无需再出台实施细则作为执法依据。

3.严格监督和审查其它规范性文件,将其它规范性文件的制定和执行纳入法治轨道,尽量减少以规范性文件当做行政执法的依据。

(二)合理设置机构

1.要加大力度推进整合执法主体、相对集中执法权和综合执法,精简执法机关。根据有权必有责的要求,明确行政机关执法权限,确定不同岗位的具体执法内容和责任,促进执法工作经常化、规范化、制度化,不具备相应执法权能的组织,一律清退出行政执法领域。兼并职权有交叉的行政机关,减少多头执法。

2.缩减地市级以上行政机关编制,重心向县级政府转移,有效解决行政执法中人民群众反映强烈的突出问题,加强治安、环境、食品、药品、生产等领域的安全监管,高度重视群众的人身和财产安全。

(三)严格程序。当代行政执法是非常复杂的系统工程,不能单纯依赖个人智慧来推进,也不能单纯依赖事后救济来纠正偏差,必须通过行政程序制度来约束行政权力,减少行政偏差、行政伤害和行政成本。没有程序公正,就没有实体公正,严格行政执法程序是约束行政权力、保护公民权利的重要方式,无论是行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收、行政许可等执法行为,都应该制定具体操作流程和裁量标准等。

(四)健全监督

1.完善内部监督。进一步完善行政机关内部监督,健全行政执法责任、错案追究制、行政执法公示制、评议考核制等制度,完善监察、审计等专职监督机构职能,恪尽职守、敢于碰硬,规范行政行为,防止权力滥用,克服地方保护、部门保护和利益驱动;进一步完善规范性文件,及时纠正不适当的规范性文件;进一步完善行政复议和重大具体行政行为的备案审查,要严格依法办理每一起行政复议案件,尽可能行政机关内部纠正违法和不当的执法行为;进一步完善执法回访,听取行政管理相对人意见,畅通信息沟通渠道。

2.完善审判监督。强化审判机关的独立地位,保障法院独立行使审判权,扩大行政诉讼的受案范围,目前暂不能明显改观政府在财力上对法院制约的背景下,宜推行行政诉讼地市或省内异地管辖,降低地方保护主义影响,凸显行政诉讼的救济功能。

3.完善社会监督。加强新闻舆论的监督与群众监督,及时回应媒体和群众质疑,纠正执法失当,防止以讹传讹。适应民主行政和法治行政需要,实行行政公开,建设阳光行政。增强公众对行政执法的参与,为行政相对人参与行政管理过程提供更多选择机会,使得行政管理过程不再是行政机关的独角戏、一言堂。积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式,加强普法和法制宣传,增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识,积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益,逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

(五)保障经费。严格执行罚缴分离,保障执法经费,加大装备和基础设施投入,为案件处理、现场勘验、调查取证等执法活动提供必需的保障。

(六)常态执法。限制、减少并最终取消各种行政执法中“运动型”执法,充分发挥行政职能部门日常管理和执法的规范作用。随着依法治国观念越来越深入人心,群众的法律意识,民主意识不断提高,多运用说理,疏导等柔性方式文明执法,教育为主,处罚为辅,实现由“管理型”到“执法型”,由“人治型”到“法治型”的转变。正视上访上告,取消信访考核和维稳要求,上访不是坏事,暴露问题才能解决问题,才能杜绝无休止的上访上告。

(七)提高行政执法人员的综合素质

1.严格录用行政执法人要标准。要切实把住进人关,执法主体必须是取得执法资格的在编人员,执法资格由第三方考试、考核认定。跟进行政执法理念,现代法治以制约权力和保障权利为核心,行政民主是世界潮流;要不断增强行政执法人员法治意识,树立“一切为了人民”、“一切依靠人民”信念,树立以人为本、执法为民的宗旨意识,树立法律高于一切,法律至上的观念,以强化行政执法人员依法行政观念,提高依法行政的自觉性。

2.加强对自由裁量权的控制,减少行政执法的随意性。坚持合理性原则,真正做到执法与服务结合、惩罚与教育互济、打击与保护并重;必须对行政机关和行政执法人员提出提高办事效率、提供优质服务的特殊要求,以解决办事拖拉、推诿扯皮,慢作为和不作为、乱作为的问题,打击以权谋私。建立和完善行政执法人员各项业务和法律培训制度,加大宣传,营造学法、知法、守法氛围,以熟悉本机关执法依据程度作为晋职晋级或者处罚的主要依据。

3.完善考核,认真整顿现有行政执法队伍。明确执法权限和岗位职责,建立行政执法责任制度,通过考试、考核、考评和社会监督、民主评议等方式,把那些社会总体影响恶劣,不称职、不适应行政执法工作的人员,坚决清理出行政执法队伍,形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竟争机制,打破“平均主义”、“大锅饭”等弊端。

4.塑造岗位人格形象。古代科举制度保证了官员的文化素质和可塑形象,保证吏治的水准。我国现在录用行政执法人员的门槛完全无法与科举制度并提,这就更需要加强引导执法人员自觉提升素质,塑造人格魅力。除了提升业务技能和法律水准,还应该谨慎社会交往,尽量避免与行政管理对象非工作原因接触,自觉博览群书。清朝道光期间的刑部尚书戴敦元很值得当前行政执法人员效仿,据《清史》载,戴敦元一生“沉默鲜言,清廉寡欲,实心政事,熟于刑名,退食即闭户读书,不事交接。”作为刑部首长,他对业务熟得不得了,“常援引律例,百无一误,上下敬服。”而闲暇,则好学不倦。戴敦元的兴趣广泛,平生爱好天文、历法、数学,曾审定罗士琳《勾股弦三事拾遗》、《演元九式》两书,自己也著有《九章算式方程新式》。一个刑部尚书的数学能有这样造诣,实属罕见,值得现在执法人员推崇。

综上所述,完善行政执法是个庞大而长久的话题,任重而道远,面对依法治国,建设社会主义法治国家的客观和紧迫要求,我国必须立足我国国情,积极借鉴发达资本主义国家在改善行政执法方面的成功做法和有益经验,广开视野、博采众长,下决心采取相应的措施,不断谋求进步,提高行政执法水平,以利于社会主义政治、经济和社会的全面发展。

(作者系台州市公安局黄岩分局巡特警大队民警,台州市公安局供稿)

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